您現(xiàn)在的位置：環(huán)保在線>新聞首頁>人物故事
李佐軍：法治手段治霾需從三個層面發(fā)力
【中國環(huán)保在線 人物故事】冬季重污染天氣頻發(fā)，除氣象因素外，與大氣環(huán)境容量超載有直接關(guān)系。如何改善大氣環(huán)境容量超載的問題，尤其是為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)？國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍認(rèn)為，通過法治手段治霾是根本出路。
冷空氣助推下，覆蓋全國約1/7國土面積的霧霾將漸漸消散。
中央氣象臺12月21日發(fā)布每日天氣提示稱，22日早晨起，受冷空氣影響，華北中南部、黃淮北部等地的霾天氣將自北向南逐漸減弱或消散。但受傳輸影響，22日，黃淮南部、江淮等地的污染將有所加強。
從12月15日起，至少有27個城市啟動了重污染紅色預(yù)警，其中石家莊、邯鄲、衡水、安陽、焦作、鄭州等城市空氣污染“爆表”超過12個小時。
冬季重污染天氣頻發(fā)，除氣象因素外，與大氣環(huán)境容量超載有直接關(guān)系。
研究表明，京津冀地區(qū)排放總量嚴(yán)重超過大氣環(huán)境容量，例如一次PM2.5環(huán)境超載率大于150%，且實際排放量遠高于目前環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)；主要污染物排放強度全國高，是平均水平的3.3倍到5倍。
如何改善大氣環(huán)境容量超載的問題，尤其是為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)？為此，相關(guān)媒體專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍。他認(rèn)為，大氣污染防治使用總量控制制度等行政管理手段容易短期產(chǎn)生效果，但也有一些副作用，通過法治手段治霾是根本出路。
法治治霾是根本出路
媒體：從今年前10個月來看，我國空氣質(zhì)量得到改善。但11月以來，重污染天氣頻發(fā)。除了氣象原因外，大氣環(huán)境容量超載是不是原因之一？
李佐軍：大氣環(huán)境容量超載是一直存在的問題。霧霾天比較多，和整個大氣中的顆粒物濃度超過了環(huán)境自凈能力有直接關(guān)系。
有研究發(fā)現(xiàn)，如果全國所有地級城市PM2.5年均濃度達標(biāo)，SO2、NOx、一次PM2.5及NH3的環(huán)境容量分別約為1360萬噸、1260萬噸、620萬噸和630萬噸。而2010年全國實際SO2、NOx、一次PM2.5和NH3排放量分別超過環(huán)境容量的66%、81%、96%、52%。
媒體：大氣環(huán)境容量超載這么嚴(yán)重，我們該如何治理？
李佐軍：要采取綜合的措施去治理，做到全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)、全社會、全時段、全手段的治理，任何單方面措施都難以達到效果。
媒體：以全手段治理為例，具體來說可以采取哪些手段？
李佐軍：要綜合采取行政、市場、法治、道德手段去治理。大氣污染防治不僅僅是環(huán)保部門，也不僅僅是政府部門的事情。而且不可能短期一兩年內(nèi)就很快解決這個問題，需要各個方面共同努力，同時采取全手段才能達到預(yù)期效果。
從體制機制方面看，需要從兩個方面同時發(fā)力：
一是構(gòu)建合理的市場機制，比如碳排放權(quán)交易機制、排污權(quán)交易機制等，市場機制一般成本較低，且能優(yōu)化配置資源。
二是建立政府管治機制。包括建立和完善管理體制，以減少內(nèi)耗、形成合力、提率；建立激勵和約束機制，對積極治霾主體和行為進行激勵，對損害和消極治霾主體和行為進行約束；建立和完善針對各個主體的監(jiān)測評價考核獎懲機制。
以屬于行政管理手段的總量控制制度為例。對我國而言，在現(xiàn)有的環(huán)境法治背景下，總量控制制度是一種自上而下約束地方政府，及各級環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)有效監(jiān)管環(huán)境的壓力傳導(dǎo)機制，這種強有力的行政管理手段比較容易短期產(chǎn)生效果。
不過，目前的總量控制制度也還存在諸多問題?？偭靠刂浦贫缺M管推動了主要污染物排放的減少，但環(huán)境監(jiān)管的有效性并未顯著改善。“十一五”以來二氧化硫的總量削減、“十二五”以來氮氧化物總量削減，主要貢獻來自相對容易監(jiān)管的火電行業(yè)，而普遍的環(huán)境嚴(yán)格監(jiān)管、環(huán)境守法的氛圍并未明顯改善。
在目前的總量控制制度下，治污減排措施多數(shù)是行政命令措施，如大幅提高排放標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后和過剩產(chǎn)能等。這些制度和政策措施的制定和實施還缺乏政策評估，缺乏成本收益分析，有些政策甚至不計成本。
總量控制制度中的總量設(shè)定機制、分解機制、調(diào)節(jié)機制也不完善。在實施中，尚缺乏科學(xué)的、規(guī)范的、多方參與的總量分解機制；總量控制制度與其他環(huán)境監(jiān)管工具缺乏有效的銜接；同時該制度也有一些副作用。
任何制度或政策都要同時考慮總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量以及外部環(huán)境，僅強調(diào)某個方面都不足以解決問題。而且所有制度或政策，都要充分發(fā)揮其應(yīng)有作用，同時抑制其副作用。
媒體：除了行政手段，在法治手段上您有何建議？
李佐軍：從長遠來看，通過法治手段治霾是根本出路。這也是國際經(jīng)驗，不管是英國、美國還是日本，后都是靠法治手段，因為只有法治手段才能對所有主體提供公平的規(guī)則。但從中國的實際來看，短期內(nèi)法治還難以到位，因此必須要依靠行政手段等來治理環(huán)境。
依靠法治治霾，需要同時在立法、司法和執(zhí)法三個層面發(fā)力。從立法層面來看，現(xiàn)在針對大氣污染排放的主要領(lǐng)域，比如燃煤排放、工業(yè)排放、汽車尾氣排放等，已經(jīng)有了很多相關(guān)規(guī)定和政策，但大多沒有上升到法律層面?，F(xiàn)有的大氣法里有一些規(guī)定，但規(guī)則不細。所以在現(xiàn)實生活中，企業(yè)超排了，得到的多是約談、罰款等行政處罰，還沒上升到法律層面，不像貪腐等犯罪可直接判刑。
和固廢、水等污染相比，大氣污染還有一個特點，就是難以判定排污主體、排放數(shù)量及其環(huán)境影響，故常常不容易確定處罰依據(jù)。
從司法和執(zhí)法層面來看，已有法律落地較少。司法執(zhí)法上的問題，與這方面以前基礎(chǔ)工作比較薄弱，執(zhí)法手段、執(zhí)法人員、經(jīng)費保障不夠，全社會法治意識相對欠缺等有關(guān)。
京津冀地方利益協(xié)調(diào)難
媒體：全國大氣環(huán)境容量超載嚴(yán)重，其中京津冀地區(qū)尤其嚴(yán)重，為什么？
李佐軍：京津冀地區(qū)確實是嚴(yán)重超載地區(qū)。前述研究表明，2010年北京、天津、河北SO2、NOx、一次PM2.5超載率均大于150%，NH3超載率均大于100%。
總的來說，有三個方面的原因。
一是京津冀地區(qū)是重化工業(yè)比重比較高的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以鋼鐵、煤炭等能源資源密集型重化工業(yè)為主，煤炭等資源消耗量大，二氧化碳等污染物的排放也較高。
二是京津冀地區(qū)冬季取暖需求大。雖然東北、西北等地也要取暖，但人口密度沒有京津冀大。京津冀城鄉(xiāng)都要取暖，農(nóng)村分散取暖消耗的煤炭又比較多，還不好集中治理。
三是京津冀地區(qū)的地形也不利于治霾。京津冀在太行山、內(nèi)蒙古高原等的圍繞下，空氣擴散條件較差。
媒體：針對京津冀地區(qū)的超載，該如何治理？
李佐軍：做任何事情都要問題導(dǎo)向，區(qū)別對待。京津冀地區(qū)污染排放多，空氣污染程度重，治霾的壓力也比較大。故在這類地區(qū)就應(yīng)更加高度重視，采取更有力的措施，適當(dāng)提高排放標(biāo)準(zhǔn)，加強聯(lián)防聯(lián)控，做好生態(tài)補償?shù)?，否則就難以扭轉(zhuǎn)污染惡化趨勢，難以提升環(huán)境質(zhì)量。
必須承認(rèn)，京津冀三地在大氣污染治理或治霾中面臨一些特殊的難題。如以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)，短期內(nèi)難以撼動。在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾中，相對落后地區(qū)往往會優(yōu)先選擇經(jīng)濟發(fā)展。
若要讓河北放棄發(fā)展一些高污染的項目、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)，必須解決生態(tài)補償和轉(zhuǎn)移支付問題。但在補什么、補多少、補給誰等問題上，三地往往難以達成共識。
京津冀三地發(fā)展不平衡，北京、天津比較發(fā)達，河北則比較落后，正處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進時期，需要大規(guī)模發(fā)展重化工業(yè)和推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的條件則差些，因此在京津冀三地采取統(tǒng)一的行動就比較難。
而且，三地的行政級別和政治地位不完全相同，地方利益的協(xié)調(diào)難度就較大。目前的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，事實上起到了協(xié)調(diào)的作用。不過，這是個臨時性機構(gòu)，人員有限。針對大氣污染，京津冀周邊地區(qū)及環(huán)保部等八部門還成立了京津冀大氣污染防治協(xié)作小組，這個小組也只是通過會議磋商等手段協(xié)調(diào)，缺乏有效的制度安排和聯(lián)動機制。
解決京津冀地區(qū)的超載問題，歸根結(jié)底要靠人和制度，要靠科學(xué)的制度設(shè)計調(diào)動每個主體治霾的積極性，要靠聯(lián)防聯(lián)控機制的設(shè)計解決治霾合力的形成問題，要靠區(qū)域統(tǒng)一碳排放權(quán)交易機制等解決低成本治霾和優(yōu)化資源配置問題，要靠提高排放標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)，要靠加快建立生態(tài)補償機制和轉(zhuǎn)移支付機制解決相對落后地區(qū)治霾后顧之憂問題。
(原標(biāo)題：爆表!京津冀空氣環(huán)境容量嚴(yán)重超載150% 需以法治霾)
- 解振華：中方如何進一步改善全球氣候治理 2017-11-15 08:41:11
- 中國政府代表團團長、中國氣候變化事務(wù)特別代表解振華12日接受中新社記者專訪，詳解中方將如何進一步改善全球氣候治理。
- 全國政協(xié)委員吉林：霧霾治理是部“連續(xù)劇” 2017-10-20 10:05:53
- 全國兩會之際，全國政協(xié)委員、北京市政協(xié)主席吉林接受南都專訪時表示，霧霾治理是一部“連續(xù)劇”，這幾年我們一直在努力。
- 馮銀廠：改善大氣環(huán)境關(guān)鍵在調(diào)整能源結(jié)構(gòu) 2016-12-19 09:36:29
- 進入冬季，霧霾污染不僅頻發(fā)，而且更為嚴(yán)重，很多地區(qū)為了防治霧霾污染，在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)中紛紛推行煤改氣。
- 凡本網(wǎng)注明"來源：環(huán)保在線"的所有作品，版權(quán)均屬于環(huán)保在線，轉(zhuǎn)載請必須注明環(huán)保在線，http://mdbeer.net。違反者本網(wǎng)將追究相關(guān)法律責(zé)任。
- 本網(wǎng)轉(zhuǎn)載并注明自其它來源的作品，目的在于傳遞更多信息，并不代表本網(wǎng)贊同其觀點或證實其內(nèi)容的真實性，不承擔(dān)此類作品侵權(quán)行為的直接責(zé)任及連帶責(zé)任。其他媒體、網(wǎng)站或個人從本網(wǎng)轉(zhuǎn)載時，必須保留本網(wǎng)注明的作品來源，并自負版權(quán)等法律責(zé)任。
- 如涉及作品內(nèi)容、版權(quán)等問題，請在作品發(fā)表之日起一周內(nèi)與本網(wǎng)聯(lián)系，否則視為放棄相關(guān)權(quán)利。
- 01燒結(jié)煙氣污染物協(xié)同超低排放及脫硫廢水處理技術(shù)
中航泰達的燒結(jié)煙氣污染物協(xié)同超低排放及脫硫廢水處理技術(shù)，[詳細]
- 02南通開發(fā)區(qū)為“無廢城市”添活力
南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)化工園區(qū)以高水平推進“無廢園區(qū)”建設(shè)，[詳細]
- 03北極“無冰”如何驅(qū)動全球變暖？
氣候變化，已經(jīng)成為人類發(fā)展進程中必須要正視和面對的挑戰(zhàn)之[詳細]
- 04全球每年5210萬噸塑料廢物從“垃圾場”
近年來，我國加強了塑料污染治理工作，并取得了實質(zhì)性的進展[詳細]
- 05實樸檢測與中國技術(shù)監(jiān)督情報協(xié)會簽署合
雙方后續(xù)將在法規(guī)宣傳、標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)培訓(xùn)、小產(chǎn)區(qū)產(chǎn)地環(huán)境[詳細]
- 06精準(zhǔn)溯源！南京積極探索農(nóng)業(yè)面源污染防
江蘇省南京環(huán)境監(jiān)測中心“穩(wěn)定氮同位素示蹤技術(shù)在農(nóng)業(yè)面源溯[詳細]
- 07零排放新單，維爾利承接云南工業(yè)廢水零排項目
維爾利集團成功簽訂云南祥豐工業(yè)廢水及磷石膏淋雨水資源綜合[詳細]
- 08“碳”索！廣業(yè)檢測集團助力實現(xiàn)碳匯林生態(tài)價值
2024年以來，廣業(yè)檢測集團已與12市(縣)開展業(yè)務(wù)對接，預(yù)計入[詳細]
- 01終于！東方園林重整投資人確定，方案出
東方園林公告稱，公司已經(jīng)分別與國聯(lián)基金聯(lián)合體及國朝東方、[詳細]
- 02三峰環(huán)境財務(wù)總監(jiān)辭職
因工作調(diào)動，三峰環(huán)境財務(wù)總監(jiān)郭劍先生申請辭去職務(wù)。[詳細]
- 03勁旅環(huán)境擬在澳門設(shè)立子公司
勁旅環(huán)境擬在澳門設(shè)立子公司，注冊資本為5000萬澳門元，主營[詳細]
- 04中持水務(wù)董事、副董事長辭職
中持水務(wù)公司董事、副董事長楊慶華先生的書面辭職報告，楊慶[詳細]
- 05美麗生態(tài)變更為無控股股東、無實控人
因前三大股東擁有表決權(quán)的股份比例較為接近，其他股東持股比[詳細]
- 06東方園林：連續(xù)十二個月累計涉訴近33億
截至2024年11月30日，東方園林及控股子公司連續(xù)十二個月內(nèi)累[詳細]
- 07永興股份董事長辭職
因工作變動，永興股份董事長李水江先生申請辭職，不再擔(dān)任其[詳細]
- 08瀚藍環(huán)境修訂重大資產(chǎn)購買報告書（草案）
根據(jù)上海證券交易所的問詢函，瀚藍環(huán)境會同中介機構(gòu)對回復(fù)內(nèi)[詳細]
官方微信
相關(guān)新聞