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“當(dāng)前我們處于各種壓力的疊加期，面對的是整體經(jīng)濟緊縮、財政和個人支付能力下滑，整個經(jīng)濟面壓力都很大的時代。與此同時，環(huán)境治理又對水務(wù)行業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。在這樣一個發(fā)展錯位的局面下，我們在體制機制上如何做到可持續(xù)？”。 2024年9月5日，于“2024(第十六屆)上海水業(yè)熱點論壇”之上，E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長 薛濤進行了題為“地方水務(wù)企業(yè)體制機制可持續(xù)建設(shè)路徑初探“的主題演講，結(jié)合其豐富的行業(yè)經(jīng)驗深入多面剖析了當(dāng)前體制機制可持續(xù)發(fā)展之道。
本次主題分享深度聚焦當(dāng)下困局的核心癥結(jié)，剖析五大一體化所蘊含的風(fēng)險與機會，揭示了To G 環(huán)保業(yè)務(wù)及水務(wù)領(lǐng)域在財政時空失衡、多元治理博弈、價費機制制約等復(fù)雜背景下所呈現(xiàn)系統(tǒng)性問題的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，旨在理順當(dāng)前地方水務(wù)企業(yè)發(fā)展所面臨的體制機制問題，探尋未來可能發(fā)展之路。
核心觀點速覽：
1.不可持續(xù)的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)性、政府賣地收入相當(dāng)于躉收70年房產(chǎn)稅、近年來的土地收益金融化(ppp推波助瀾)，三大時間失衡助推當(dāng)下To G環(huán)保業(yè)務(wù)困局。
2.城市開發(fā)對土地財政的嚴(yán)重依賴只是近五年突出化，再平衡是痛苦的過程，揭示了宏觀經(jīng)濟與地方發(fā)展模式之間的內(nèi)在張力。
3.中央政府管控地方政府投融資方式的周期性變化的內(nèi)在邏輯，有些類似當(dāng)下排水管網(wǎng)走向一體化管理背后，這是分散與集中的博弈：前者在分散度下提高個體效率，后者偏重系統(tǒng)性優(yōu)化。
4.制度設(shè)計與人性激勵機制之間復(fù)雜的辯證關(guān)系：全面績效管理或部分違背了人性下的激勵相容原則，或壓制提高效率的動機，扼殺績效提升的動力，包括特許經(jīng)營企業(yè)和專營企業(yè)。
5.水務(wù)領(lǐng)域處于市政公用與環(huán)保交集，經(jīng)濟減速、利率下調(diào)，新興產(chǎn)業(yè)波動凸顯公用行業(yè)優(yōu)勢，引來資本關(guān)注回歸，背后是調(diào)價周期下政企民三方的博弈，拖延或致企業(yè)面臨風(fēng)險。
6.當(dāng)前地方水務(wù)集團面臨五大“一體化”任務(wù)，除了供排一體化有益于公司營運收入、其他四大一體化：排水廠網(wǎng)、城鄉(xiāng)、原供、公私(小區(qū)內(nèi))一體化，都可能對公司經(jīng)營可持續(xù)造成壓力。
7.污水費價格水平只是污水廠全成本的一半。在污水費及水質(zhì)提標(biāo)遠沒到位的前提下，其差距更大，管網(wǎng)費用很難納入，且重置成本大多未考慮。若要擺脫土地財政依賴，廠網(wǎng)一體化推進需要面臨可持續(xù)經(jīng)營挑戰(zhàn)。
8.“九龍治水”協(xié)調(diào)難，責(zé)任邊界是廠網(wǎng)一體化面對難題中除經(jīng)費保障之外的第二大考驗。應(yīng)向上管理，擬協(xié)調(diào)對策，推導(dǎo)則應(yīng)對。
9.排水管網(wǎng)運維經(jīng)費差距大，源于運維標(biāo)準(zhǔn)不清晰。廠網(wǎng)一體化模式下按效付費因體系銜接、計量差異、水質(zhì)界定等衍生難題受阻，系統(tǒng)優(yōu)化僵局需要持續(xù)探索突圍。
目前，我們處在各種壓力的疊加期。財政下滑，整個經(jīng)濟面的壓力都很大。首先，我們來看幾個數(shù)字，在財政部公布的2024年上半年財政收支情況中：企業(yè)所得稅和個人所得稅分別同比下降了5.5%和5.7%。此外，還有一些地方統(tǒng)計局消費數(shù)據(jù)顯示，2024年上半年，北京限額以上(即年主營業(yè)務(wù)收入200萬及以上)餐飲企業(yè)的利潤總額為1.8億元，同比暴跌88.8%，利潤率低至0.37%。上海則更為糟糕，限額以上住宿和餐飲業(yè)企業(yè)營業(yè)利潤為-7.7億元，處于全面虧損的狀態(tài)。
再將視角轉(zhuǎn)回到當(dāng)下我們所面臨的處境，事實上，我們正處于整體經(jīng)濟緊縮、財政和個人支付能力下滑，整體經(jīng)濟面壓力很大的時代。與此同時，水務(wù)行業(yè)又有著更高的發(fā)展要求。目前我們就處于這樣的一個錯位的中間。在此背景之下，我們必須深入思考如何在體制機制方面達成可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
To G環(huán)保業(yè)務(wù)困局根源——財政時空失衡
出現(xiàn)當(dāng)前情況的根源，總結(jié)來說，是因為我們處在地方財政分配時空不均衡的狀態(tài)下?；仡櫮壳拔覀兯媾R的局面，第一個是由于城市化的擴張減速，從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)成城市用地和工業(yè)用地這部分收入急劇下滑，帶來了地方財政收入的第一個基石——土地轉(zhuǎn)性收入的減少。
第二個，為什么在房地產(chǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展過程中，管網(wǎng)建設(shè)原本一直是財政純投入？實際是因為我們有房地產(chǎn)整個出售的一級開發(fā)收入的70年代躉收(等同于房產(chǎn)稅的收入)。當(dāng)走向城市舊改的同時，這部分收益不再存在，所以未來整個管網(wǎng)的投資就得來自所得稅，這個壓力非常巨大。
第三個，也是很重要的一點。近六到七年，我們實際上走到了第三個加杠桿階段，就是土地財政的金融化，這一部分很多的建筑性央企也深有感受。
在城市建設(shè)開發(fā)中，我們可能以為土地使用權(quán)出讓收入的大規(guī)模擴張已經(jīng)持續(xù)很久，實際從數(shù)據(jù)上來看，是近五年才開始凸顯。從2018到2022年，包括疫情期間，我們的土地收入依賴度直線提高，各地財政收-支依靠土地財政達到一個新的高度的平衡，而現(xiàn)在，這個平衡在土地財政下滑后被完全打破并二次尋底。
土地財政依托的大幅失衡是目前每一個涉及to G業(yè)務(wù)的企業(yè)，包括各大水務(wù)集團及其上下游的供應(yīng)商，所能深切感受到的，這正是時間維度上土地財政不均衡所帶來的連鎖反應(yīng)與顯著困境。
地方投融資管理分散與集中的循環(huán)更替
在此次論壇中，前面提到一個概念：為何廠網(wǎng)管理之前是集中的，之后分散至區(qū)縣，如今又再度走向集中？實際上，我們國家對地方投融資的管理和對廠網(wǎng)的管理是一樣的，分散管理是為了調(diào)動各地的財力能力。前20年國家為了調(diào)動了各區(qū)縣政府的整體能力和投融資能力進行了分散管理，而現(xiàn)在由于地方債問題的高企，以后將全面走向集中化管理。
在空間維度上，我們一直探討央-地事權(quán)模式，大量財政支出由中央轉(zhuǎn)移支付。近年來中央對地方的轉(zhuǎn)移支付金額呈現(xiàn)大幅上升態(tài)勢。這幾年中央國債大規(guī)模發(fā)行，包括這次的城市更新，中央財政萬億資金匯集支持，然而幾萬億資金看似龐大，一旦分?jǐn)傊?000多個地方市縣，實則杯水車薪。所以，這就構(gòu)成了所有to G業(yè)務(wù)在空間維度不均衡情形下所衍生出的政府支付能力不足的重大難題。
在這樣一個時與空不均衡的發(fā)展背景下，目前我們又面臨著更高的環(huán)境治理要求，由此引發(fā)了現(xiàn)在錯位的發(fā)展局面，對地方水司帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。最近三到五年，財政推行全面績效管理，該舉措利弊共存。無論是市場化企業(yè)還是非市場化企業(yè)，均感受到了相應(yīng)壓力，這種壓力主要體現(xiàn)在：全面績效管理在運營績效部分的提升方面并未發(fā)揮積極的推動效能，反而是不鼓勵的，違背了人性基本規(guī)律下的“激勵相容”原理，導(dǎo)致特許經(jīng)營和專營企業(yè)形成低效懶惰的狀態(tài)，或許正在壓制效率提升的動機，扼殺績效提升的動力。
資本回歸關(guān)注公用股背后——調(diào)價里的三方博弈
與此同時，我們還面臨著調(diào)價周期的全面高企。近三個月來，資本市場重新看好公用行業(yè)。而我們所處的行業(yè)既屬于環(huán)保領(lǐng)域，也隸屬于公用行業(yè)范疇。污水、垃圾、供水、燃?xì)獾阮I(lǐng)域當(dāng)年特許經(jīng)營改革的范圍都是一樣的，該類公用行業(yè)的發(fā)展高度依托于價格調(diào)整周期。此前，資本市場確實對其有所忽視。但近期為何又開始關(guān)注我們呢？主要有以下兩個原因：
第一，資本市場發(fā)現(xiàn)之前所熱衷追捧的新能源領(lǐng)域，一兩年之內(nèi)變成了“紅海”，甚至陷入了全面虧損的困境。
第二，伴隨著市場利率走勢的直線下降，預(yù)計未來20年的利率將會下調(diào)至2%左右。在此情形下，公用事業(yè)原本被資本市場所忽視的收益率，因相對穩(wěn)定特性而重新獲得其關(guān)注。盡管收益率不高，僅在3%-4%，但在當(dāng)下利率環(huán)境中卻具備了一定的可取性。因此，可以看到券商們近期又重新圍繞環(huán)?；蚬檬聵I(yè)上市公司的基本面展開了研究與布局，這實際上也是一場大周期變化引發(fā)的博弈。
回歸當(dāng)下，在公用行業(yè)范疇內(nèi)，更為關(guān)鍵的要點是政府、企業(yè)和居民間的三方博弈。廣州、長沙等珠三角、長江流域城市，已逐步邁入了調(diào)價周期。在三方博弈關(guān)系中，政府方期望企業(yè)能夠多承擔(dān)一點調(diào)價不到位的壓力；而居民方則期望政府能夠推卸掉一些其應(yīng)該承擔(dān)與分擔(dān)的責(zé)任，此博弈即為我們當(dāng)下亟待應(yīng)對的又一復(fù)雜局面。
地方水務(wù)集團五大一體化的可持續(xù)挑戰(zhàn)
結(jié)合一體化相關(guān)要求來看，當(dāng)下各大地方水務(wù)集團總體上都面臨著五大一體化的重要任務(wù)。尤其是在體制機制可持續(xù)探索行動里集中分布于長江流域、珠三角地區(qū)以及省會城市的水務(wù)集團。
在五大一體化任務(wù)當(dāng)中，供排一體化在經(jīng)濟性和可持續(xù)性上相對健康。供排一體化的實施，在一定程度上緩解了排水公司收款難的問題。
而前四大一體化任務(wù)，即城鄉(xiāng)一體化、原供一體化、廠網(wǎng)一體化、公私一體化，均對地方水務(wù)集團造成了一定的壓力，帶來諸多可持續(xù)性發(fā)展的挑戰(zhàn)難題。以原供一體化為例，原供一體意味著供水公司需要背負(fù)起原水的建設(shè)責(zé)任，包括融資。像嘉興、昆明等地的水務(wù)集團已走到了這一階段。再者就是公私一體化。如之前所論及，在小區(qū)實施二次供水、優(yōu)質(zhì)水或直飲水以及雨污分流的項目時，存在諸多模糊之處。比如產(chǎn)權(quán)界定不明，責(zé)任劃分不清，經(jīng)費來源模糊等問題。綜上所述，四大一體化任務(wù)存在價費機制、支付關(guān)系和考核界面等不明晰的問題，這也對水務(wù)企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。
經(jīng)費不足下廠網(wǎng)一體化推進的可持續(xù)經(jīng)營挑戰(zhàn)
回到價格，我們統(tǒng)計了42個重點城市的污水處理費的分布情況。從數(shù)據(jù)中可以看出，在42個重點城市中，上海市的污水處理費較為可觀，南京、北京、蘇州、無錫相對良好。通過分析可知，在達到準(zhǔn)Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)的情況下，污水處理全成本應(yīng)當(dāng)在1.8元/噸以上，并且住建部又提出來要將管網(wǎng)的費用疊加進去，費用將更高。但實際從全國范圍來看，目前的污水處理費價格大致處于1元/噸的水平。由此可見，我們的污水處理費實際收支與目標(biāo)之間還有很大的差距，仍有很長的路要走。
鑒于前面所提及的土地財政變遷情況，未來重置成本以及投資責(zé)任都理應(yīng)納入污水費的核算范疇，金額范圍擴大一倍左右。當(dāng)前部分城市的BOT 標(biāo)準(zhǔn)已明確要求污水費包含折舊費用。在珠三角的諸多城市中，污水費已符合這一折舊標(biāo)準(zhǔn)。然而在長三角地區(qū)，許多城市的污水費則僅涉及運營成本，錯位價格部分并未被涵蓋在內(nèi)。
若僅考慮運營成本，東部省份污水費的運營成本與向老百姓實際收取的運營成本相差了 0.31元，中部相差 0.27元，西部則相差 0.45元。我們從財政角度對深圳、廣州和上海的污水處理費收支情況進行了統(tǒng)計，值得留意的是，還有一部分分配到區(qū)縣財政支出的管網(wǎng)運維費用并未被納入此組數(shù)據(jù)之中。通過這些數(shù)據(jù)能夠清晰地發(fā)現(xiàn)，這三大城市的污水處理服務(wù)費支出均處于高度依賴土地收入/所得稅收入給予的財政補貼狀態(tài)。因此，在未來廠網(wǎng)一體化的推進過程中，水務(wù)企業(yè)的收款與支付環(huán)節(jié)勢必會感受到一定的壓力。
“九龍治水”責(zé)任邊界協(xié)調(diào)痛點
在“九龍治水” 的復(fù)雜格局下，當(dāng)涉及到企業(yè)層面時，會出現(xiàn)諸如水利的排澇、環(huán)保的斷面以及住建的排口管理等多方面責(zé)任之間的協(xié)調(diào)難題。未來水務(wù)管理將呈現(xiàn)出一種 “一個干活，九個在旁看著” 的局面。當(dāng)然這只是一種略帶調(diào)侃的表述。實際上，我們所面臨的這種狀況背后存在著大量需協(xié)調(diào)之處。因此，我們必須積極向前推進，主動有為地去協(xié)助制定考核自身的標(biāo)準(zhǔn)。
除了經(jīng)費保障方面的問題外，運維責(zé)任的界定同樣至關(guān)重要。在厘清管網(wǎng)維護責(zé)任邊界的過程中，通過長達一年的深入調(diào)研，我們總結(jié)出了幾大關(guān)鍵問題，其中涵蓋資產(chǎn)歸屬的界定、政企邊界的劃分、各級政府之間的協(xié)調(diào)以及考核邊界的確定等方面，還有價費機制下雨污管網(wǎng)及資金等相關(guān)問題。政府到企業(yè)之間所涉及問題的復(fù)雜程度不言而喻。排水管網(wǎng)是受財政高度管控的非經(jīng)營性資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)本身并不具備融資屬性，故未來走向建設(shè)屬性的資金籌措也是我們所面臨的一個復(fù)雜性問題。對此，我們也對當(dāng)前一些有限的資金籌措舉措進行了簡要的分析與探討。
外包運維市場中管網(wǎng)運維費標(biāo)準(zhǔn)差距及考核體系難題
目前，在排水管網(wǎng)運維中，常見的運維管養(yǎng)模式是干管。在上海，干管由市級負(fù)責(zé)運維，區(qū)級和街道級進行分配。全國各地的運維模式存在部分差異。管網(wǎng)的維護定額差距很大，總體上處于10元/米至100元/米的區(qū)間范圍內(nèi)。綜合來看，廣州與上海的維護情況尚好，北京等一線城市總體也算較為到位。在眾多城市邁向一體化進程下，我們必須應(yīng)對運維費上調(diào)及運維標(biāo)準(zhǔn)提升這兩大難題，其中也包括考核標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。
華南和華北兩個省份的平均中標(biāo)金額相對較高，即外包服務(wù)的金額較大。在數(shù)量上，華東地區(qū)居首。但無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是相對不富裕地區(qū)，外包服務(wù)金額其實并非單純受經(jīng)濟因素限制。具體類型企業(yè)中標(biāo)情況，市級企業(yè)占到5.0%，區(qū)(縣)級平臺占到7.6%，市區(qū)級平臺占比較大。左下角數(shù)據(jù)反映了中標(biāo)的具體金額，一般中標(biāo)金額處于10元-30元之間，由此可見外包服務(wù)的整個運維養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)相對較低。
在廠網(wǎng)一體化進程中，住建部門積極推進按效付費模式。從整個系統(tǒng)優(yōu)化考核的視角來看，按效付費必定是未來實施的重點，但是中間也有很多難點。主要的難度是在按量付費走向按效付費的過程中，計量方式、財務(wù)成本以及包括雨水處理等方面的計算問題有待明晰。對當(dāng)前的考核體系而言，必然會經(jīng)歷一段漫長的探索歷程，這些都是我們必須面對和解決的問題。
從養(yǎng)護到運營：多調(diào)度綜合升級的廠網(wǎng)一體化探索
歸納當(dāng)前廠網(wǎng)一體化——價費機制的發(fā)展難點，其中包括收入和支出兩部分綜合水價的探索。目前來看，我們離理想的按效付費模式還有很長的路要走，未來幾年我們?nèi)詫⒊掷m(xù)深入地開展相關(guān)探索工作。
在廠網(wǎng)一體化模式下，整個管網(wǎng)的運維最終將會呈現(xiàn)何種態(tài)勢？其實未來一定是從養(yǎng)護到運營建設(shè)，包括整個廠網(wǎng)體系的綜合運營以及不同片區(qū)的精細(xì)化調(diào)度等多方面內(nèi)容。這一轉(zhuǎn)變將會對技術(shù)層面的升級以及企業(yè)自身能力的構(gòu)建與提升帶來很大的挑戰(zhàn)。
最后，在當(dāng)前污水處理領(lǐng)域中，針對斷面達標(biāo)溢流應(yīng)急的管控也涌現(xiàn)出一些新的機會，這些新機遇也值得我們相關(guān)企業(yè)同仁予以密切關(guān)注。我的報告到此結(jié)束，后續(xù)我們還將對更多相關(guān)問題展開深入討論，歡迎大家持續(xù)關(guān)注。
原標(biāo)題：排水體制機制可持續(xù)發(fā)展探索—五大一體化風(fēng)險與機會
