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在環(huán)保產業(yè)日益受到重視的今天，垃圾焚燒處理作為城市固廢處理的重要手段之一，其可持續(xù)發(fā)展模式與經濟效益的平衡問題愈發(fā)凸顯。
中國城市建設研究院總工程師徐海云指出，當前垃圾焚燒處理領域正面臨收費水平偏低與征收難度較大的雙重困境，這對采用BOT(建設-經營-轉讓)模式、探索協(xié)同焚燒等而言，無疑構成了較大影響。這一現(xiàn)狀不僅關乎垃圾處理效率與質量的提升，更深刻影響著整個垃圾焚燒產業(yè)鏈的健康發(fā)展與未來走向！
以下內容節(jié)選自《海云說》：
01
BOT模式是發(fā)展的決定性因素
雖然我國在汽車、高鐵、電信等領域，通過技術引進與國產化發(fā)展取得了顯著成就，但這些行業(yè)具有明確的產業(yè)特征和市場需求，與垃圾焚燒有著明顯且鮮明的區(qū)別。
垃圾焚燒發(fā)電廠最初是由政府引進，而非企業(yè)(市場)的自發(fā)行為。在政府主導的模式下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展動力相對有限，因為政府通常采用“報銷”制度，當面臨技術和設備短缺時，更傾向于直接購買而非推動企業(yè)創(chuàng)新。相比之下，企業(yè)采取的“包干”制度更能激發(fā)其創(chuàng)新動力，推動技術進步和產業(yè)升級。
徐海云認為，國內垃圾焚燒發(fā)電領域之所以可以快速發(fā)展，跟BOT模式的關聯(lián)度很大。垃圾焚燒屬于市政領域，本身具有工業(yè)化的屬性，設備和技術相對比較復雜，盈利模式的不確定性是企業(yè)進入和投資的主要障礙。
BOT模式確立了明確的盈利模式，讓企業(yè)有了可行的商業(yè)模式，并通過提供穩(wěn)定的收益預期，吸引了大量企業(yè)進入垃圾焚燒發(fā)電領域，推動了行業(yè)的發(fā)展。因此，BOT模式對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展起到了決定性作用。
02
理想的BOT模式 垃圾處理費是關鍵
垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展，BOT模式無疑扮演了至關重要的角色。然而在超前規(guī)劃的建設下，目前，我國垃圾焚燒的處理能力已經超過實際的焚燒量。
目前，我國生活垃圾焚燒能力已經超過100萬噸/日，而國家十四五規(guī)劃的生活垃圾焚燒能力是80萬噸/日，也就是說已經提前、超額完成了十四五規(guī)劃目標，甚至有些垃圾焚燒發(fā)電廠開始出現(xiàn)“吃不飽”的情況。
徐海云表示，從公共服務的視角出發(fā)，城市在處理垃圾時，為了確保系統(tǒng)的韌性和應對未來可能的增長或突發(fā)情況，如節(jié)假日垃圾量增加等，通常需要在設計能力上預留一定的富余。
比如實際需處理5000噸垃圾時，可能需要建設6000到7000噸處理能力的焚燒廠。所以，在項目建設時，設計處理能力一定要大于實際產生量，一般要預留出平均產生量10-20%甚至更多的富余比例，這樣的設計不僅提升了系統(tǒng)的靈活性，也為未來的城市發(fā)展提供了空間。
但以BOT項目的運營特性（即按處理量收費）來說，超出的處理能力增加了企業(yè)的運營成本。從財務的角度，這種情況不僅增加了企業(yè)的投資，特別在國補退坡和垃圾減少的情況下導致了企業(yè)營收的顯著減少，這一多一少，進一步加劇了企業(yè)的經營風險。
徐海云強調，在當前垃圾焚燒設施建設宏觀上已經趨于飽和，但區(qū)域間發(fā)展相對不均衡時，該問題顯得尤為突出。但對于超出的焚燒能力，這既是公共服務的重要保障，也是城市韌性的體現(xiàn)，因此，解決垃圾焚燒的富余能力不能只靠市場化。
理想的BOT模式應當尋求政府與企業(yè)之間的合理分擔，不應完全由市場承擔，政府應當承擔起托底責任。其中，垃圾處理費是關鍵。
03
還未達到飽和狀態(tài) 工業(yè)垃圾協(xié)同焚燒是趨勢
雖然目前生活垃圾焚燒能力大于實際焚燒能力，甚至出現(xiàn)了一些垃圾焚燒企業(yè)“吃不飽”的現(xiàn)象，但在徐海云看來，垃圾焚燒行業(yè)還未達到飽和狀態(tài)，也并不是“吃不飽”。
因為無論是中國臺灣地區(qū)還是歐洲發(fā)達國家，主要采用的是協(xié)同處置方式，一般不會單獨建設工業(yè)垃圾焚燒廠。在德國，部分危險廢物，包括醫(yī)療垃圾，也盡可能地與生活垃圾一起協(xié)同焚燒，以實現(xiàn)規(guī)模效益。
根據歐洲統(tǒng)計：2020年歐洲生活垃圾焚燒廠焚燒量約為1億噸，其中生活垃圾約為6千萬噸，占60%；其余40%是來自工商業(yè)的垃圾。按照歐洲規(guī)劃，到2035年，垃圾焚燒量將達到1.42億噸，其中生活垃圾以及來自工業(yè)商業(yè)的垃圾各占約50%。
若按此比例來看，我國的垃圾焚燒發(fā)電廠還未達到飽和狀態(tài)。因為按目前我國工商業(yè)的發(fā)展水平，工商業(yè)垃圾的產生量還達不到歐洲發(fā)達國家占比總量40%的水平。因此，徐海云認為，我們應將不同類別、不同產業(yè)，甚至是不同區(qū)域的廢物進行協(xié)同處置。
04
協(xié)同焚燒需建立更公平合理的收費制度
早期，環(huán)保部(現(xiàn)環(huán)境部)要求工業(yè)垃圾不能進入生活垃圾廠，甚至還曾發(fā)生過某企業(yè)因為接收和焚燒工業(yè)垃圾被環(huán)保組織告到環(huán)保部的案例。此外，當時也有一些特許經營項目協(xié)議，將一般工業(yè)垃圾定義為不可接受垃圾，不允許進入生活垃圾處理廠，將其排除在外。
但是，如廢棄鞋子可以作為生活垃圾，其生產過程中產生的邊角料卻被視為工業(yè)垃圾，不能運到生活垃圾焚燒廠進行焚燒，而且一般的工業(yè)企業(yè)又沒有專門的垃圾焚燒廠，也不能長時間就地堆放，怎么辦？
徐海云指出，這一問題的根源在于我國“條塊分割”的管理體制。生活垃圾由住建部管理，而工業(yè)垃圾則不在其職責范圍內。因此，住建部規(guī)劃建設生活垃圾焚燒發(fā)電廠無法統(tǒng)籌工業(yè)垃圾。現(xiàn)在，環(huán)境部提出協(xié)同減量的方向，但具體如何協(xié)同仍需明確。此外，從某種程度上說，生活垃圾焚燒發(fā)電廠接收工業(yè)垃圾也不合理。因為當前生活垃圾處理的費用主要由地方政府財政支付，而工業(yè)垃圾處理的費用應由工業(yè)企業(yè)付費。當前，雖然工業(yè)企業(yè)也支付了一定費用，但并未達到市場價格。因此，工業(yè)垃圾進入生活垃圾處理廠實際上占了政府支付（納稅人）的便宜。
從政策上看，鼓勵協(xié)同處置是大方向。一些地方在政策和實踐上已有所突破，但仍需頂層設計。
例如，對于一般工業(yè)垃圾，應制定公開透明的價格機制，明確不同品質垃圾的收費標準及核查監(jiān)控方式，讓工業(yè)企業(yè)和焚燒企業(yè)可以相對明確地進行雙向選擇，特別是工業(yè)企業(yè)，如果覺得價格高，也可以方便地找到符合自己需求的處理廠，這將有助于促進協(xié)同處置市場的健康發(fā)展。
05
補貼退坡需相應提高垃圾處理費
2020年，垃圾焚燒方面出現(xiàn)了較大的政策變化，財政部、發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關于〈關于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關事項的補充通知》。
按照這一政策要求，生活垃圾焚燒發(fā)電廠享受電價補貼時間約為10年，而我國生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT協(xié)議一般是25-30年，也就是生活垃圾焚燒發(fā)電廠一般在運行10年后將不在享受優(yōu)惠電價。
徐海云表示，因為大多數垃圾焚燒項目都是采取BOT模式，所以如果國家把電價降了下來，生活垃圾焚燒處理費就應該相應上調。
但遺憾的是，目前大多數地方并沒有提高處理費用，這對垃圾焚燒企業(yè)的收益造成了顯著的影響，一些企業(yè)已經出現(xiàn)了不同程度的營收下滑，甚至出現(xiàn)營收、利潤雙下滑的情況。
污水處理和垃圾焚燒一樣屬于公共服務，污水處理費用一般都是隨自來水向居民征收，國家也出臺了相關文件，要實行全成本收費，包括污水處理過程中產生的污泥處理費用。
按理說，扣除垃圾發(fā)電收益以后，垃圾焚燒發(fā)電廠的投資建設運營全成本也應該由居民來支付，但實際上，該費用的承擔者往往還是政府，而且收費水平與發(fā)達國家和地區(qū)相比無論是絕對值還是相對值都很低。
例如，2022年德國家庭生活垃圾處理支出月平均12-20歐元，平均占家庭支出比0.4-0.7%；2023年瑞典人均支出生活垃圾費用1200瑞典克朗(不含稅)，相當于人民幣808元，瑞典垃圾焚燒廠收取處理費830瑞典克朗/噸(不含稅)，相當于人民幣559元/噸。
中國臺灣的家庭垃圾焚燒收費約為2000-3000臺幣(約合450-670元)/噸，而在居民生活垃圾之外，中國臺灣事業(yè)垃圾處理收費一般約4000-5000臺幣(約合900-1100元)/噸，高的甚至達到8000臺幣(約合1800元)/噸，工業(yè)垃圾協(xié)同焚燒已經成為垃圾焚燒發(fā)電廠重要營收來源。
目前，大陸生活垃圾收費水平在人均40元/年左右，垃圾焚燒發(fā)電廠收費在80元/噸左右，都存在較大的提升空間。
然而，提高生活垃圾處理費并非易事，征收難度較大，需要考慮到居民收入差異、收費方式等因素，特別在政府的財政壓力較大的情況下，如何找到一種有效又可行的收費方式，是當前亟待解決的問題。
徐海云認為，未來，垃圾焚燒廠營收的增長預期主要有兩個方面：一是污染者付費制度的切實執(zhí)行；二是基礎能源價格的上升。
原標題：徐海云：垃圾焚燒收費低、征收難，對產業(yè)影響幾何？
